Jacques Sapir

El 21 de julio de 2020, a las 5 a.m., finalmente se llegó a un acuerdo después de la reunión extraordinaria del Consejo Europeo. Los debates duraron 5 días con sus 5 noches.

A petición de los Jefes de Estado o de Gobierno, la Comisión presentó a finales de mayo y siguiendo una propuesta francoalemana formulada el 18 de mayo [1] en relación con un plan por valor de 1,5 billones de euros. (500 mil millones en subvenciones y 1000 mil millones en préstamos) [2] , un conjunto muy amplio de medidas que asocian el futuro marco financiero plurianual (MFP) y un esfuerzo de estímulo específico en el marco de la próxima generación de la UE . Para este último, fue una suma de 750 mil millones, desglosada en 500 mil millones en subvenciones y 250 mil millones en préstamos.

Estos debates estuvieron marcados por la oposición de países "frugales", como Austria, Finlandia, Dinamarca, los Países Bajos y Suecia. El compromiso alcanzado fue presentado como una victoria tanto por los países "frugales" como por Francia y Alemania. Este compromiso fue incluso, no sin cierto énfasis, calificado como histórico porque permite a la Unión Europea endeudarse. Sin embargo, en retrospectiva, los límites de este acuerdo aparecen más claramente.

El contenido del acuerdo.

Este acuerdo, cuyas "conclusiones oficiales" de la cumbre del 17 al 21 de julio de 2020 especifican claramente que está vinculado a las circunstancias excepcionales inducidas por la epidemia COVID-19 [3] , tiene la intención de responder a la profunda crisis que esto epidemia, y que las medidas de contención, causaron [4] . Parece que la situación es realmente grave.

Por eso, la Comisión presentó a los Estados miembros un proyecto que implica 500 000 millones de euros en subvenciones y 250 000 millones en préstamos. Sin embargo, este proyecto es moderado en comparación con el plan de recuperación alemán que cubre 130 mil millones de euros solo en sus subsidios [5] . Por lo tanto, el proyecto de la Comisión parecía ser muy limitado en relación con las necesidades de ambas partes.

El Fondo Monetario Internacional, en sus pronósticos revisados ​​publicados en junio de 2020 [6] , indica claramente que, entre los países desarrollados, la "Zona Euro" es probablemente la que más ha sufrido esta crisis. Vemos que la "Zona Euro" debería experimentar una caída en el PIB de -10.2%, mientras que la caída solo será de -8.0% en los Estados Unidos, -5.8% en Japón y -4, 8 para "otras economías desarrolladas".

tabla 1. Tasa de crecimiento del PIB en% en comparación con el año anterior

Fuente:  https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020

Además, la fase de recuperación, bajo el supuesto de que no hay una recuperación masiva de la economía, muestra que los países desarrollados aumentarán su atraso en comparación con China y los países emergentes.

Gráfica 1

Fuente: https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020

Por lo tanto, podemos entender lo que motivó a la Comisión Europea. También podemos leer, en las "conclusiones oficiales" en el párrafo A2: " El plan de recuperación en Europa requiere una inversión pública y privada masiva a nivel europeo, con el fin de poner a la Unión decididamente en el camino de recuperación sostenible y resistente que crea empleos y repara el daño inmediato causado por la pandemia COVID-19 ... ".

Por lo tanto, el proyecto dio lugar a negociaciones extremadamente intensas entre los países "frugales" que se oponían a los subsidios y los préstamos colectivos y los países del sur de la UE, a los que se agregaron, por supuesto, Francia y Alemania.

El párrafo A3 establece claramente que: "Para dotar a la Unión de los medios necesarios para enfrentar los desafíos planteados por la pandemia de COVID-19, la Comisión estará autorizada a tomar prestados fondos en nombre de la Unión en los mercados capital. Los ingresos se transferirán a los programas de la Unión de acuerdo con la próxima generación de la UE ".

A primera vista, los países "frugales" que se oponían a los subsidios de la UE y al endeudamiento directo habrían perdido [7] . Sin embargo, los siguientes párrafos moderan inmediatamente esta impresión. El monto de los subsidios se reduce de 500 mil millones a 390 mil millones (una disminución del 22%) compensado por el aumento de los préstamos que van de 250 a 360 mil millones [8] . Por lo tanto, la suma de 390 mil millones se tomará prestada en los mercados, con un horizonte de reembolso extendido hasta el 31 de diciembre de 2058.

Además, y esto se dice explícitamente en el párrafo A11, los países que recibirán estas subvenciones no podrán utilizarlas como lo deseen. Tendrán que pasar por el control político del Parlamento Europeo y el Consejo: “Los importes de la próxima generación de la UE asignados a los gastos en el marco del presupuesto constituyen ingresos externos asignados. La autoridad presupuestaria ejerce el control político, que debe definirse por acuerdo entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión ".

El riesgo es claro al poner a los países que utilizan estos subsidios bajo supervisión, e incluso el procedimiento se detalla en el párrafo A19 [9] .

Además, cuando observamos la distribución de los fondos de la próxima generación de la UE, vemos diferencias importantes:

Tabla 2

Total: 750 mil millones de euros

Fuente: "Conclusiones", párrafo A14

Inmediatamente vemos que la suma inicialmente propuesta por la Comisión de 750 mil millones de euros solo se alcanza agregando los 77,5 mil millones de euros ya ingresados ​​en el presupuesto europeo. En realidad, el monto real de los subsidios no es 390 mil millones sino 312.5 mil millones, o 62.5% del monto inicial. Por lo tanto, para usar la expresión tradicional, "desvestimos a Pierre para vestir a Paul" y nos dedicamos a un ejercicio de maquillaje.

En cuanto a las subvenciones, el 70% deberá pagarse en 2021 y 2022 y el 30% en 2023.

Además, los países "frugales" obtuvieron importantes descuentos en sus contribuciones para el período 2021-2027: " Para el período 2021-2027, las correcciones a tanto alzado reducirán la contribución anual basada en la RNB [10] de Dinamarca, del Alemania, los Países Bajos, Austria y Suecia (...). Estas reducciones brutas son financiadas por todos los Estados miembros de acuerdo con su RNB ” [11] .

Una vez más, vemos que se produjo una transferencia de cargas en detrimento de los países del "Sur" y, en particular, de Francia.

Por lo tanto, estamos lejos de los gritos de satisfacción de algunos líderes, incluido el presidente Emmanuel Macron. Estas sumas, repartidas en 3 años para los subsidios, más de 6 años con los préstamos, son muy insuficientes frente a las necesidades de los Estados. Recordemos aquí que solo Alemania está considerando un plan de recuperación de 130 mil millones de euros. También está claro que los llamados países "frugales" obtuvieron dicha compensación a cambio de su aprobación de que el acuerdo inicial se había vaciado en gran medida de su significado.

¿Es este acuerdo "legal" a los ojos de la legislación europea?

El acuerdo que, por lo tanto, salió del Consejo Europeo del 21 de julio y que, por lo tanto, Emmanuel Macron describió erróneamente como histórico, plantea una serie de problemas. Ya hemos mencionado algunos en el artículo publicado por SPUTNIK-Francia [12] . Queremos centrarnos aquí en una posible crítica interna de este acuerdo. De hecho, surge la cuestión de la "legalidad" de este acuerdo y su conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o del TFUE [13] .

El TFUE (en su versión consolidada) prevé la posibilidad de que la UE tome medidas excepcionales. Por lo tanto, no es anormal que la Comisión haya preparado un plan excepcional para hacer frente a las consecuencias de COVID-19. Sin embargo, es importante leer el artículo 122 del TFUE:

  1. "1. Sin perjuicio de los demás procedimientos previstos en los Tratados, el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá decidir, en un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros, las medidas adecuadas a la situación económica, en particular si surgen serias dificultades en el suministro de ciertos productos, en particular en el campo de la energía.

  2. Cuando un Estado miembro experimenta dificultades o una amenaza grave de dificultades graves, debido a desastres naturales o eventos excepcionales fuera de su control, el Consejo, a propuesta de la Comisión, puede otorgar, bajo ciertas condiciones, asistencia financiera Unión al Estado miembro interesado. El Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo de la decisión tomada ” [14] .

Pero, el siguiente artículo trae una precisión importante que los iniciadores del acuerdo deberían haber tenido en cuenta:

"1. El Banco Central Europeo y los bancos centrales de los Estados miembros, en lo sucesivo denominados "bancos centrales nacionales", tienen prohibido otorgar sobregiros o cualquier otro tipo de crédito a las instituciones, organismos, oficinas o agencias de la Unión, a las administraciones centrales, autoridades regionales o locales, otras autoridades públicas, otros organismos públicos o empresas en los Estados miembros; también está prohibida la adquisición directa, por parte de ellos, por el Banco Central Europeo o los bancos centrales nacionales, de sus instrumentos de deuda ” [15] .

En otras palabras, la "monetización" del préstamo emitido por la UE por el BCE podría resultar ilegal si los "recursos propios", previstos en el acuerdo del 21 de julio, no pudieran movilizarse. Sin embargo, estos recursos propios mencionados en las "conclusiones oficiales" publicadas el 21 de julio, ya sea el impuesto sobre el carbono, un impuesto sobre los residuos plásticos o el impuesto sobre GAFA, permanecen en un estado extremadamente hipotético.

El párrafo A29 de las conclusiones las describe de la siguiente manera: “En los próximos años, la Unión buscará reformar el sistema de recursos propios e introducir nuevos recursos propios. En primer lugar, un nuevo recurso propio basado en los residuos plásticos reciclados no se desarrolla y se aplica desde el 1 er enero 2021. En la primera mitad de 2021 como base de recursos propios adicionales, la Comisión presentará propuestas relativas a un mecanismo de ajuste del carbono en las fronteras y una tasa digital, con miras a su introducción a más tardar el 1 de enero de 2023. (...) Finalmente, la Unión se esforzará, durante el próximoCFP, para establecer otros recursos propios que podrían incluir un impuesto sobre las transacciones financieras (...)".

Podemos ver que estamos en el reino de lo hipotético, cuando no se trata de deseos piadosos. Sabemos, de hecho, que estas preguntas han sido objeto de importantes debates en los últimos años y aún se enfrentan a una oposición decidida de ciertos Estados.

Además, el TFUE mantiene un "muro chino" entre las instituciones de la UE y las instituciones financieras: "Cualquier medida, no basada en consideraciones prudenciales, que establezca un acceso privilegiado para las instituciones, organismos e instituciones financieras está prohibida. u organismos de la Unión, administraciones centrales, autoridades regionales o locales, otras autoridades públicas u otros organismos públicos o empresas en los Estados miembros ante instituciones financieras ” [16] .

En este punto, por lo tanto, no se dice que el acuerdo no pueda ser impugnado, ya sea en Alemania, ante el Tribunal Constitucional de Karlsruhe o incluso ante el TJUE.

Esto nos lleva a las condiciones para implementar medidas presupuestarias. Las subvenciones se consideran "medidas presupuestarias". Por lo tanto, entran en el ámbito de aplicación del artículo 310 y, en particular, de sus títulos 4 y 5:

4. Con el fin de garantizar la disciplina presupuestaria, la Unión no adoptará actos que puedan tener efectos significativos en el presupuesto sin garantizar que el gasto resultante de estos actos pueda financiarse dentro del límite de los recursos propios de la Unión y de conformidad con el marco financiero plurianual mencionado en el artículo 312.

5. El presupuesto se ejecuta de acuerdo con el principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros y la Unión cooperarán para garantizar que los créditos consignados en el presupuesto se utilicen de conformidad con este principio. [17] "

Como podemos ver, se supone que todos los gastos se financiarán con recursos propios. Sin embargo, los préstamos pueden no cumplir con esta definición.

También está claro que no se previó la emisión de un préstamo a nivel de la UE. Si este problema es, en el límite, posible, implica que este préstamo puede pagarse con los recursos propios de la UE. Por lo tanto, nos remitimos al problema anterior: ¿los recursos propios tienen una existencia real? Especialmente porque un artículo especifica que:

El presupuesto, sin perjuicio de otros ingresos, está totalmente financiado por recursos propios.

El Consejo, actuando de conformidad con un procedimiento legislativo especial, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, adopta una decisión que establece las disposiciones aplicables al sistema de recursos propios de la Unión. En este contexto, es posible establecer nuevas categorías de recursos propios o derogar una categoría existente. Esta decisión entra en vigor solo después de su aprobación por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. [18] "

Vemos que cualquier modificación de los "recursos propios" depende de las normas constitucionales de los Estados miembros. Éste es un punto importante. Significa que una sentencia del Tribunal Constitucional de Karlsruhe, o del Consejo Constitucional francés, por ejemplo, podría invalidar el hecho de considerar que un préstamo es un "recurso propio" del presupuesto.

Por lo tanto, no es obvio que el "Plan de recuperación" que salió del Consejo el 21 de julio es "legal" desde el punto de vista del TFUE. Por lo tanto, es susceptible a una multitud de recursos. Entonces se podría señalar que esta potencial "ilegalidad" era algo bueno, ya que significaría que los países de la UE se dieron cuenta de las deficiencias del TFUE.

Pero, si los países de la UE deciden violar el TFUE, ¿existe la UE? En estas condiciones, ¿no debería presentarse nuevamente un tratado a referéndum en los distintos países? De hecho, no podemos reclamar el TFUE y violarlo abiertamente. La cuestión legal se convierte en una cuestión política. La legitimidad democrática de la Unión Europea vuelve a estar en duda.

¿Quién paga por quién?

Por lo tanto, debemos volver al desglose de los subsidios por país. Muestra una concentración en los países "meridionales" de la UE. Así, Italia y España recibirán la mayor parte de estos subsidios.

Gráfica 2

Fuente: Comisión Europea.

Estas sumas parecen significativas. Sin embargo, debe recordarse que Alemania, además de las medidas de apoyo económico, votó un plan de estímulo de 130 mil millones.

También debemos relacionar estos importes, y en particular en el caso de Francia, con la contribución neta que nuestro país ha proporcionado a la UE [19] . Esta contribución ha aumentado constantemente desde 2000 hasta alcanzar los 7.400 millones de euros en 2018.

De hecho, y teniendo en cuenta la cuota francesa en la financiación de la UE, esta cantidad debería aumentar considerablemente en los próximos años, dados los "descuentos" obtenidos por los países "frugales", y podría ser de alrededor de 10 mil millones de euros. Vemos que en cuatro años Francia habría dado más a la UE de lo que hubiera recibido.

De hecho, la cuota francesa en la financiación de sus subsidios debería rondar los 58.500 millones, mientras que recibiríamos 38.500 millones. O un saldo de 20 mil millones contra nosotros.

Sin siquiera tener en cuenta la garantía solidaria otorgada a los préstamos (que, como hemos visto, no representan 250 mil millones sino 360 mil millones), está claro que Francia será uno de los principales contribuyentes netos a este plan de recuperación, y esto mientras en sí mismo necesita urgentemente apoyo financiero.

Gráfica 3

XX

Fuente: República Francesa, anexo del proyecto de ley de finanzas para 2020 - Relaciones financieras con la Unión Europea , París, junio de 2020, p. 56)

¿Cuál es el riesgo? Sabemos que este programa de préstamos ha sido revisado al alza. Se teme que ni Italia, España ni Grecia puedan devolver el dinero prestado. Por lo tanto, en total, a los 58.5 mil millones comprometidos bajo nuestra contribución al financiamiento de “subsidios” (de los cuales solo recibiremos 38.5 mil millones) tendremos que agregar 54 mil millones bajo préstamos. Nuestro compromiso total podría alcanzar los 112.500 millones de euros.

El acuerdo del 21 de julio parece ser una negociación tonta para Francia.

Consistencias e inconsistencias

El debate se centró durante la cumbre del 17 al 21 de julio sobre los montos de los "subsidios".

La posición del "frugal" era conocida. Querían que este dinero fuera un préstamo más que una subvención, y los préstamos deben pagarse. Desde este punto de vista, la posición de los países "frugales" era perfectamente coherente con la carta y con el espíritu del TFUE. Para que existiera una subvención, tenía que ir acompañada de un compromiso firme de los países que las obtuvieron para alinearse con la UE y aplicar reformas estructurales drásticas.

De hecho, sin obtener el derecho de veto que pidieron, los países "frugales" obtuvieron una victoria indiscutible en la reducción del monto de los subsidios y en la creación de un mecanismo de control de mayoría cualificada. Deje que logren convencer a uno o dos países y de hecho mantendrán este derecho de veto. Detrás de estas condiciones se vislumbraba la sombra del MEDE, el "Mecanismo Europeo de Estabilidad", cuya implementación causó una verdadera tragedia en Grecia.

Por el contrario, la posición de Francia y países como Italia y España, es decir que los Estados deben ser libres de usar estos subsidios como lo consideren conveniente, que son de naturaleza cíclica, vinculados al daño causado por el Covid-19.

Los debates del 17 al 21 de julio, de hecho, revelaron tres concepciones contradictorias de lo que debería ser la UE. En su rechazo inicial de los subsidios financiados por un préstamo europeo, los "frugales" defienden la idea de que la UE es una coordinación de países unidos en torno a las reglas del "mercado único". En este caso, no se espera ayuda colectiva. Bajo la presión de los alemanes y los franceses, aceptaron, provisionalmente sin duda y no sin motivos ulteriores, abandonar su posición inicial y considerar que la UE sería un verdadero embrión de una federación, con normas vinculantes para los países federado fuera de los términos de los tratados. Estas dos posiciones son lógicas y coherentes.

Alemania y Francia, por su parte, defienden la idea de un "intermedio", donde la UE podría otorgar ayuda extrapresupuestaria pero sin contrapartidas severas para los Estados. Sostienen que este "avance" hacia el federalismo, un avance que provocó un orgasmo europeísta en Thierry Breton [20], constituye un progreso histórico. Es suficiente escuchar los gritos de victoria empujados en la mañana del martes 21 por Emmanuel Macron para convencerse de ello.

Las razones de este "intermedio" son profundas. Barroso, en su tiempo, elogió a la UE por ello, calificándola como una construcción "sui generis" [21] . De hecho, Alemania no quiere perder las inmensas ventajas que obtiene de la UE y el Euro, ni perder su soberanía recuperada en la década de 1990, ni ir en contra de la sentencia del Tribunal Constitucional de Karlsruhe que estableció que la democracia solo podía ser nacional frente a la inexistencia de un "pueblo" europeo [22] .

Francia, por su parte, se ha comprometido durante mucho tiempo con este camino del intermedio, convencida de que con una UE fuerte podría recuperar su esplendor político pasado mientras afecta a consentir solo pequeños abandonos de su soberanía, Una política que está resultando desastrosa tanto económica como políticamente. Agreguemos que sería un insulto a la diplomacia alemana no pensar en un posible doble juego de este último que ceda en parte a Francia para recuperar el control en un apoyo oculto a los países "frugales".

La posición del "frugal" es, por lo tanto, mucho más consistente que la de Alemania y Francia. Es probable que estos últimos hayan adoptado una política de federalismo aparente solo porque saben que sería odioso para los países de Europa central y oriental que no hayan recuperado su soberanía, que les fue negada por la URSS de 1945 a 1990, a renunciar de nuevo.

Al poner condiciones a los subsidios que saben que son perfectamente inaceptables tanto para países como Italia o España como para países como Polonia, Hungría, Eslovaquia y la República Checa, los países "frugales" están demostrando, por lo absurdo, la imposibilidad de un federalismo europeo.

La posición de Alemania y Francia, que es similar al federalismo sigiloso, se enfrenta a sus contradicciones. Las presiones de estos dos países sobre los estados más pequeños y más débiles no ayudarán [23]. En el mejor de los casos, solo podrían aumentar el sentimiento anti-UE dentro de ellos.

Con todo, el acuerdo del 21 de julio está resultando desastroso para la Unión Europea como lo es para Francia. Ciertamente, la UE podrá emitir bonos "intuitu personae". Pero, su monto y el hecho de que es una transacción única, evitará que estos bonos tengan el mismo impacto en los mercados financieros que los del "tesoro" de los Estados Unidos.

Aquellos que quieran ver en esto un fortalecimiento considerable del euro estarán necesariamente muy decepcionados. Este acuerdo, arrancado, aún no ha sido ratificado por los parlamentos nacionales. Ofrece múltiples posibilidades de apelación e impugnación ante los diversos tribunales constitucionales. Se ha pagado con un aumento en la desigualdad presupuestaria entre los estados constituyentes de la UE. Esto dará lugar a nuevos desafíos.

Para Francia, el peso del compromiso financiero neto será muy pesado. Entonces podemos preguntarnos si los líderes franceses no han sacrificado seriamente los intereses del país por obtener un resultado mayormente ideológico.

Notas

[1] https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/05/18/initiative-franco-allemande-pour-la-relance-europeenne-face-a-la-crise-du-coronavirus

[2] https://www.lemonde.fr/economie/article/2020/05/18/la-france-et-l-allemagne-proposent-un-plan-de-relance-europeen-de-500-milliards -d-euros_6040040_3234.html

[3] El texto de estas conclusiones se puede leer en la siguiente página: https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/07/21/european-council-conclusions-17-21- julio-2020 /

[4] Sapir J., “¿La contracción económica inducida por el bloqueo sería el preludio de una depresión mayor? »En Ekonomika i Matematechskyie Metody [Economía y métodos matemáticos], 56 (3), pp. 5-25. (se publicará en septiembre)

[5] https://www.dw.com/fr/un-plan-de-relance-%C3%A0-130-milliards-deuros-en-allemagne/a-53683738

[6] Ver https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020

[7] Párrafo A5.

[8] Párrafo A6.

[9] “ La Comisión evalúa los planes de recuperación y resiliencia dentro de los dos meses posteriores a su presentación. Los criterios de coherencia con las recomendaciones específicas de cada país, así como de fortalecer el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro, deben obtener el puntaje más alto de la evaluación

[10] Ingreso nacional bruto.

[11] Párrafo A30 de las "conclusiones".

[12] https://fr.sputniknews.com/points_de_vue/202007211044136277-jacques-sapir-une-europe-en-decomposition/

[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2016.202.01.0001.01.FRA&toc=OJ:C:2016:202:FULL# C_2016202EN.01004701

[14] Artículo 122 / (antiguo artículo 100 TCE)

[15] Artículo 123 / (antiguo artículo 101 del TCE)

[16] Artículo 124 / (antiguo artículo 102 del TCE)

[17] Artículo 310 / (antiguo artículo 268 TCE), títulos 4 y 5

[18] Artículo 311 / (antiguo artículo 269 TCE)

[19] Cualquiera de las entregas menos devolución. Ver República Francesa, Anexo al Proyecto de Ley de Finanzas para 2020 - Relaciones financieras con la Unión Europea , París, junio de 2020, p. 56)

[20] https://www.lejdd.fr/International/thierry-breton-sur-plan-de-relance-de-lue-de-750-milliards-deuros-notre-decision-sera-h historique- 3976224

[21] Barroso JM., Discurso del Presidente Barroso: "Europa global, del Atlántico al Pacífico" , Discurso 14/352, discurso pronunciado en la Universidad de Stanford, 1 de mayo de 2014.

[22] Sentencia del 30 de julio de 2009. Para un análisis, véase H. Haenel, "Informe de información" n ° 119, Senado, Sesión ordinaria 2009-2010, París, 2009 y https: //www.fondation-res- publica.org/L-arret-du-30-juin-2009-de-la-cour-constitutionnelle-et-l-Europe-une-revolution-juridique_a431.html .

[23] https://www.nouvelobs.com/monde/20200720.OBS31367/macron-sort-de-ses-gonds-face-aux-frugaux-nuit-sous-tension-a-bruxelles.html